2025年5月7日国新办新闻发布会上，中国人民银行宣布创设5000亿元“服务消费与养老再贷款”，作为结构性货币政策工具的重要创新，旨在强化金融机构对养老服务消费及养老产业的信贷支持。该政策既是对2022年普惠养老专项再贷款的扩容升级，也是央行首次将“服务消费”与“养老金融”结合，形成养老产业供给端与需求端协同发力的政策框架。在此背景下，本文系统总结养老再贷款工具的中国实践，分析欧洲、日本及美国再贷款模式的差异化特征，进而提出优化路径，为发挥结构性金融货币政策激发银发经济新动能、构建高质量养老金融生态提供政策参考。
中国养老再贷款的应用实践及比较分析
中国近年来推出的养老再贷款政策工具主要包括普惠养老专项再贷款和新设立的服务消费与养老再贷款，旨在通过低成本资金支持养老产业发展，缓解养老机构融资难题，推动普惠养老服务供给，促进养老与消费融合发展。根据央行发布的《2024年第二季度中国货币政策执行报告》，2024年6月末普惠养老专项再贷款余额为17亿元，累计支持金融机构为80家普惠养老服务机构发放优惠贷款26.5亿元。
两项养老再贷款工具在养老领域形成供给侧与需求侧互补关系。普惠养老专项再贷款保障基础养老服务供给，服务消费与养老再贷款激发银发消费潜力，共同实现对“养老机构运营+养老消费服务”的双轨支撑。相较而言，前者具有更强的政策强制性和专款专用要求，后者更具市场灵活性、行业覆盖更广。从支持对象看，普惠养老专项再贷款聚焦于养老产业供给侧结构性改革，通过400亿元专项额度、1.75%的低利率和“先贷后借”机制，重点支持普惠性养老机构的设施建设和运营，具有鲜明的社会保障属性。新设的服务消费与养老再贷款则以5000亿元更大额度覆盖餐饮、文旅、教育等广义服务业，通过刺激消费需求侧来间接促进养老相关服务市场发展，其市场化导向更为突出。从实施机制看，前者采用机构白名单和资金专户管理的精准滴灌模式，后者则采取行业普惠支持策略。普惠养老专项再贷款直接缓解养老机构融资困境，而服务消费与养老再贷款则通过降低服务业企业融资成本来培育养老消费新业态。
再贷款支持养老产业的国际模式
国际上再贷款工具对养老产业的支持普遍采取“央行—政策性银行—商业银行”的间接传导路径，基于各国金融体系架构、老龄化发展阶段及政策目标导向的差异，再贷款支持养老产业的运作模式至少包括以下三类：
(一)欧洲模式：央行再贷款与开发性金融的协同支持。欧洲央行通过定向长期再融资操作向符合条件的商业银行提供期限长达4年的超低息资金(利率最低可达-1%)，要求受惠银行将资金优先投放于包括养老设施、适老化改造在内的社会民生领域，通过设置阶梯式利率优惠有效激励商业银行扩大养老信贷供给，同时，欧洲投资银行推出银发经济专项贷款计划，采取“批发式贷款”的方式，从资本市场筹集低成本资金后，通过商业银行“转贷”给具体的养老项目，重点支持养老机构新建和智能化改造，社区适老化公共设施升级，养老护理人员培训和基地建设等。该计划创新性地引入欧盟预算资金进行风险分担，确保商业银行参与的积极性。欧洲特别强调标准体系建设，所有获得政策性融资的养老项目必须符合欧盟统一的适老化建筑标准和养老服务认证体系，定期接受第三方评估。这种将金融支持与质量监管相结合的做法，能够同时确保资金使用效率和保障服务质量。
德国复兴信贷银行作为德国唯一联邦政府和州政府全资拥有的政策性银行，采用“转贷”业务开展方式，《德国复兴信贷银行促进法》明确规定，德国复兴信贷银行提供融资必须有信贷机构或其他金融机构参与，需要合作银行的担保，以优惠利率为商业银行提供定向再融资，商业银行与客户签订合同并发放贷款。在养老服务支持方面，该银行通过“养老设施建设专项再贷款”提供固定利率低息的长期融资，其资金来源包括：德国主权信用担保下通过国际资本市场发债筹资、德国央行的定向流动性支持和财政贴息，并设置三重风险缓释措施：联邦政府提供信贷担保、州政府配套提供运营补贴并要求借款机构购买商业保险覆盖运营风险。央行再贷款、财政贴息和多层担保的共济模式使得德国养老产业的融资成本较欧盟平均水平更低。
(二)日本模式：政策性银行主导下的“介护保险+再贷款”双轮驱动。日本政策投资银行作为核心政策性金融机构，联合地方银行网络，通过日本央行提供的定向流动性支持资金，向养老设施建设运营商和居家护理服务企业发放长期低息贷款，期限最高可达25年，以匹配养老项目的投资回报周期，利率较市场水平更低，并根据项目现金流情况设置最多5年的宽限期。
日本政策投资银行采用“再贷款转贷”模式，将从日本央行获得的低成本资金转贷给区域性金融机构，要求其专项用于支持经厚生劳动省认证的养老机构，包括特别养护老人院、Group Home[一种专门为认知症(痴呆症)老年人提供照护的小型居住设施]等7类设施。同时，实施“护理保险贷款支持计划”，创新性地将政策性金融与社会保险制度相结合，由日本政策投资银行和日本政策金融公库等机构设立专项再贷款资金池，向参与介护保险体系的养老服务机构提供信用增强支持，具体包括对新建养老设施提供贷款担保，对运营资金贷款给予优惠利率，并允许用未来的介护保险收入作为还款来源进行授信评估。该计划还配套建立了动态风险管理机制，以介护保险结算单据作为贷后监控依据，实现资金流向实时追踪。此外，再贷款工具与日本“地域综合照护体系”建设相配合，地方政府为获得再贷款支持的养老项目配套提供固定资产投资补贴和人才培训补助。由此，形成政策性融资、保险支付和财政补贴三重保障体系。日本模式特别强调市场化约束，即使政策性再贷款也要求借款机构维持最低资本充足率和运营收益率标准，并定期接受第三方评估，确保在政府支持与市场运作之间取得平衡。
(三)美国模式：市场化运作下的社区再投资与中小企业担保支持。美国虽未设立专门针对养老产业的再贷款工具，但通过构建多元化的政策性金融与市场化融资相结合的创新机制，形成了独具特色的养老产业金融支持体系。较为特色的措施包括：一是美国联邦住房贷款银行的“社区投资计划”，向成员机构提供长期低成本资金，用于支持社区开发贷款，其中适老化住房改造和养老设施建设是重点支持领域。从1989年以来，社区投资计划共提供了470亿美元优惠贷款，资助建设了60万套住房和众多社区经济发展项目。联邦住房贷款银行还设立有社区投资现金补贴计划，以便让会员机构能对特定地理区域的社区经济发展项目提供贷款。二是美国小企业管理局(SBA)的“贷款担保计划”，通过7(a)和504贷款计划为中小型养老服务机构提供长期低息贷款，支持养老社区和居家护理企业发展。其中，7(a)贷款计划规定政府担保比例最高可达到85%，小企业可获得不超过500万美元的资金支持。504贷款计划限定必须用于支持养老院建设及养老设备采购等固定资产投资，贷款最高可达500万美元。SBA504贷款由私人贷款机构(通常是银行)和SBA合作发放，政府通过SBA担保债券提供40%资金，银行承担50%，借款人自筹10%。
养老再贷款的优化路径探析
中国普惠养老专项再贷款作为全球少有的央行直接干预工具，通过“先贷后借”的精准滴灌模式，实现政策引导与市场驱动的有机统一，为发展中国家应对老龄化挑战提供了可资借鉴的金融政策范式。随着全球老龄化进程加速，养老再贷款工具的设计与应用将更趋专业化，需在政策激励强度与市场风险约束之间寻求动态平衡，可从政策设计、机构协同及风险管控等多维度进行系统性完善。
(一)采取精准化政策设计，着力构建分层分类、全产业链覆盖的再贷款支持体系。一是实施差异化分层支持机制，根据养老机构功能定位(兜底保障型、普惠支持型、完全市场型)制定梯度化再贷款条件，重点向中小型普惠养老机构提供更高额度、更低利率的专项支持。二是构建全产业链支持格局，在传统养老机构融资基础上，将支持范围系统性扩展至居家社区养老设施建设及智慧养老技术研发应用等产业链关键环节，将老年康复辅具、适老化智能设备等细分领域纳入重点支持目录。三是优化期限结构安排，针对养老产业平均5至8年的投资回报周期特性，将再贷款期限从现行的1年期适度延长至3至5年，并配套设置2至3年的弹性展期窗口；引入按季付息、到期还本等灵活还款方式，确保与养老项目现金流实现精准匹配。通过推行分类施策、全面覆盖及期限匹配的政策“组合拳”，显著提升再贷款资金的使用效能。
(二)强化政策性金融与市场化机构协同，着力构建多层次、市场化的资金支持体系。一是创新“政府风险分担+银行信贷投放+担保机构增信”的三方联动机制，通过设立专项风险补偿基金和提供较高比例的政策性担保覆盖，降低商业银行信贷风险敞口，提升中小养老机构获贷率。二是建立专项债与再贷款的协同融资模式，推动地方政府专项债重点投向养老设施新建改造等固定资产投资项目，配套使用再贷款资金满足设备采购、人员培训等运营性资金需求，促进“重资产建设+轻资产运营”的良性循环。三是拓展多元化融资渠道，鼓励金融机构“投贷联动”，重点支持现金流稳定的养老社区和医养结合项目，通过资产证券化等方式提升养老资产流动性，打造可持续的养老产业运营模式。
(三)优化风险管理与考核机制，着力构建全流程、智能化的风控体系。一是创新开发养老机构专属信用评估模型，在传统财务指标基础上，重点纳入运营稳定性(可考察入住率条件)、服务质量(可考察民政部门评级)、管理团队专业性等核心非财务指标，建立量化评分体系，实现风险精准画像。二是实施差异化监管政策组合，对养老再贷款业务给予20%至30%的风险权重优惠，并将养老金融业务纳入宏观审慎评估考核加分项，按贷款余额的固定比例配置专项激励费用，对达标机构予以资金转移定价的减点优惠。三是构建智能贷后监管体系，运用区块链技术建立资金流向的穿透式监测平台，设置智能预警规则，配套建立“黑名单”联合惩戒机制，确保再贷款资金专款专用。通过建立“贷前精准评估—贷中政策激励—贷后智能监控”的全流程风控闭环，控制养老贷款不良率。
(四)推动数字化与普惠服务创新，着力构建智能化、适老化、区域化的养老金融服务新范式。一是深化智能风控技术应用，依托机器学习算法构建养老产业专属风险评估模型，整合民政部门备案信息、医保结算数据、物联网设备监测等多维度数据，实现项目盈利能力和运营风险的动态评估，提升贷款审批效率。二是创新全周期适老金融产品体系，重点开发支持住房资产货币化的资产型产品、现金流型产品及信用增强型产品。三是实施梯度化区域推进策略，在老龄化率较高的省份率先开展“再贷款+智慧养老”综合试点，可考虑推广海南“三医联动”模式(即医疗、医保、医养数据互通)，重点支持社区嵌入式养老服务中心的智能化升级，探索可全国应用的标准化解决方案。通过技术赋能、产品创新及区域示范的组合策略，提升养老金融服务覆盖率和响应效率。
(五)完善配套政策与长效机制，构建财政、金融、监管协同发力的政策支持体系。一是实施财政金融联动机制，对纳入再贷款支持范围的养老项目实行中央财政贴息与地方财政配套的双层补贴体系，提高普惠养老贷款贴息幅度，并允许金融机构将贴息部分计入免税收入，给予养老投资方适度比例的所得税抵扣。二是健全风险分担体系，推动省级政府设立专项风险补偿基金，对养老贷款实行差异化补偿。三是推动政策工具常态化转型，将现有阶段性再贷款升级为永久性政策工具，设置五年期的动态评估机制，每期调整支持重点(可优先考虑侧重于支持智慧养老设备采购)。通过构建补贴激励、风险缓释及动态制度保障的政策闭环，显著提升再贷款工具的可持续性和政策效能。
〔作者单位：中国建设银行；中国人民银行金融研究所；中国建设银行研修中心(研究院)〕
主要参考文献
①武培云,张晓剑,侯梦雨.关于养老产业金融发展的思考[J].北方金融,2024,(10):96-99.DOI:10.16459/j.cnki.15-1370/f.2024.10.010.
②黄颖斐,赵大伟,田宗博等.我国金融支持养老产业高质量发展的制约因素、工具应用及实施路径[J].西南金融正规实盘股票配资平台,2025,(04):29-43.
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